Geacht College,
De Adviesraad Sociaal Domein heeft kennisgenomen van het transformatieplan sociaal domein Regio Hart van Brabant. Vanwege zorgen die daarbij gerezen zijn heeft de adviesraad besloten u over dit plan een ongevraagd advies uit te brengen. Hierbij plaatsen we de kanttekening dat dit advies alleen het perspectief van onze adviesraad bevat en dat over de inhoud geen afstemming heeft plaatsgevonden met andere adviesraden sociaal domein binnen de Regio Hart van Brabant.
Ons advies is als volgt opgebouwd. We starten met een beschrijving van de aanleiding tot ons advies. Vervolgens analyseren we het proces waarmee het transformatieplan tot stand is gekomen en aansluitend het uitvoeringsplan zelf. Daarbij vragen we speciale aandacht voor de inkoop van jeugdzorg voor de komende jaren. Onze analyse resulteert in het advies om binnen de regio een pas op de plaats te maken met het transformatieplan en daarmee een nieuwe start te maken. Onze belangrijkste overweging daarbij is dat de strekking van het
huidige plan onduidelijk is. Belangrijke vragen zijn welke knelpunten moeten worden opgelost, hoe de voorgestelde structuur er precies uit gaat zien en hoe die structuur moet gaan
functioneren.
Aanleiding
Op 21 mei jl. is het Regionaal Overleg Sociale Adviesraden (ROSA) bijgepraat over ontwikkelingen in de regionale samenwerking binnen het sociale domein. Onderdeel van de
presentatie was een uitleg over plannen voor de inrichting van een “Transformatieteam”. Het bleek te gaan om een majeure interventie in de regionale en gemeentelijke besluitvorming, aansturing en uitvoering, waarvoor de planvorming twee jaar geleden is opgestart. De adviesraden verenigd in het ROSA waren verrast. Niet alleen omdat er niet eerder was gecommuniceerd over de planvorming, maar ook omdat gemeld werd dat de besluitvorming feitelijk al was afgerond. Bovendien waren adviesraden niet in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over deze ontwikkeling.
Analyse van het proces tot op heden
Uit de toelichting in het ROSA hebben wij begrepen dat het proces dat leidde tot het huidige plan al langer loopt en na een ‘heidag’ eind 2023 meer vorm en vaart heeft gekregen. Eind 2024 leverde bureau Hiemstra & De Vries een rapport op – bij ons niet bekend – waarin de ambities op hoofdlijnen werden vastgelegd. Daarna werd ingestemd met de aanstelling van een kwartiermaker en het starten van de voorbereidingen en bemensing van het team. In maart 2025 werd afgesproken het traject voor vier jaar te financieren. Het plan (versie dd. 23 mei 2025) is ter informatie aangeboden aan het ROSA.
De ASD heeft geen inzicht in de wijze waarop het volledige besluitvormingstraject is verlopen. De informatie die tot ons is gekomen wekt de indruk van een initiatief dat zich in hoge mate achter de schermen heeft afgespeeld. De ASD leest nergens of en hoe de gemeenteraden in dit proces hun verantwoordelijkheid hebben kunnen nemen. Dat roept vragen op, niet alleen over het democratisch gehalte van de besluitvorming, maar ook over het feitelijke bestuurlijke commitment en dus over de duurzaamheid van het aldus bereikte mandaat. Dit vormt een risico voor het vervolg van het regionale initiatief en voor de gewenste
ontwikkeling van het sociale domein in de deelnemende gemeentes.
Analyse van het Uitvoeringsplan
De ASD heeft een aantal vragen en opmerkingen bij het plan. We beperken ons tot de hoofdlijnen.
1. Een systematische probleemanalyse gericht op doelen en processen ontbreekt
Als aanleiding voor de structuurwijziging wordt geconstateerd “dat de huidige structuur niet meer adequaat is om in te spelen op de behoeften van onze Inwoners”, waarbij versnippering van de bestuurlijke en ambtelijke sturing als knelpunt wordt aangewezen. Omdat de analyse hier ophoudt worden de bepalende factoren voor deze versnippering niet benoemd. Daarmee wordt ook niet duidelijk of het in de kern gaat om inhoudelijk politiek-bestuurlijke knelpunten of om zakelijk-bedrijfsmatige knelpunten. Bovendien wordt niet gekeken naar andere oorzaken van de problemen waarmee gemeenten kampen als het over het sociaal domein gaat (denk bijvoorbeeld aan de decentralisatie vanuit het Rijk aan gemeentes). Zonder een duidelijke probleemanalyse is de keuze voor de beschreven oplossing arbitrair.
Tot slot wordt niet duidelijk of het bij de transformatie uitsluitend gaat om het aanpassen van structuren m.b.t. het uitvoerend apparaat of dat ook inhoudelijke wijzigingen worden beoogd in de dienstverlening aan inwoners. Als het uitsluitend gaat over het aanpassen van de uitvoeringsstructuur zouden inwoners daar weinig of niets van moeten merken. Opmerkingen in het rapport dat de transformatie ingrijpende gevolgen gaat hebben voor de inwoners voeden de gedachte dat ook sprake is van inhoudelijke wijzigingen. Deze onduidelijkheid maakt het plan lastig te doorgronden.
Samenvattend
Omdat het in het plan ontbreekt aan een heldere probleemanalyse wordt niet duidelijk wat in de kern het probleem is dat moet worden opgelost. Inhoudelijke en procesmatige doelstellingen, waaronder een tijdpad met beslismomenten voor het uitvoeren van de transformatie, worden niet geformuleerd. In bijlagen worden weliswaar missie, visie en doelstellingen
geformuleerd maar het blijft onduidelijk hoe het plan bij zou dragen aan realisering daarvan.
2. Onderbouwing vanuit externe bronnen ontbreekt en dat geldt ook voor alternatieve scenario’s; de wijze van monitoring moet nog worden bepaald.
Bij afwezigheid van een systematische probleemanalyse en inhoudelijke en procesmatige doelstellingen, zou de goede werking van de nieuwe structuur aannemelijk kunnen worden gemaakt door te verwijzen naar externe bronnen. Denk hierbij aan wetenschappelijk onderzoek, theorie en voorbeeldprojecten. Deze onderbouwing ontbreekt. Dat geldt ook voor alternatieve scenario’s. Daarmee wordt een afweging tussen alternatieve oplossingen onmogelijk, terwijl waarschijnlijk ‘meerdere wegen naar Rome kunnen leiden’. Tot slot wordt niet duidelijk hoe het succes van het plan in de praktijk zal worden getoetst. Er wordt gesproken over een nog op te zetten monitoringstructuur. Omdat het plan geen KPI’s vaststelt is het de vraag op welke informatie gemonitord gaat worden.
Samenvattend
De voorgestane oplossingsrichting wordt niet onderbouwd vanuit wetenschap of in de praktijk succesvol gebleken, vergelijkbare projecten. Alternatieve oplossingen worden niet gepresenteerd. Niet duidelijk wordt gemaakt hoe over enige tijd kan worden bepaald of de transformatie al dan niet succesvol is verlopen.
3. De nieuwe structuur is ingewikkeld en verantwoordelijkheden worden niet duidelijk beschreven; wordt het transformatieteam het nieuwe centrum van beleid?
Uit de diagrammen is af te leiden dat de formele en informele communicatielijnen sterk in aantal toenemen. Bovendien wordt het huidige regionale, inhoudelijk ambtenarenoverleg in de nieuwe structuur vervangen door een managers overleg. Hier zal dus minstens nog een inhoudelijk overleg aan toegevoegd moeten worden. Dit leidt tot een afname van de transparantie en een vervaging van opdrachtgeverschap en verantwoording. Het transformatieteam staat in het organogram onderaan de opdrachtketen. Door de centrale rol die het vervult in alle regionale projecten, de hoogwaardige professionele bemensing en de regierol naar de gemeenten bestaat het risico dat het een rol in de beleidsvorming krijgt die niet past bij de positie in het organogram. Dit wordt nog versterkt doordat het
Transformatieteam regie gaat voeren over dezelfde organisaties en mensen waarvan het de opdrachten heeft ontvangen. Samenvattend
De transformatie wordt ingezet vanuit de ervaring dat de huidige structuur niet meer adequaat is, maar of de voorgestane structuur verbetering gaat brengen, wordt niet aannemelijk gemaakt. Naar ons idee wordt de nieuwe opzet complexer en brengt die nog meer overleg-momenten met zich mee. Opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap lijken bovendien door elkaar heen te lopen en dat geldt ook voor bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheden. Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn niet uitgewerkt.
4. Vragen bij de democratische legitimatie; de burger op afstand
Het lijkt erop dat colleges van B&W en gemeenteraden tot op heden niet of nauwelijks betrokken zijn bij de planvorming en ook in de toekomst lijken zij op afstand komen te staan. De ASD vraagt zich af hoe de democratische legitimiteit gewaarborgd blijft, dit mede omdat gemeentes verantwoordelijk zijn en blijven voor opdrachten vanuit het Rijk en voor de dienstverlening aan inwoners. In dit verband merken we op dat het toegekende budget vooral de personeelskosten van het Transformatieteam dekt. De inzet van vertegenwoordigers van de gemeenten in de verschillende groepen en werkplaatsen wordt in het financiële plaatje niet meegenomen. Een financiële risicoparagraaf die verder gaat dan de risico’s in directe relatie tot het Transformatie-team ontbreekt.
Als de transformatie gaat leiden tot inhoudelijke aanpassing van de dienstverlening aan burgers (dit blijft onduidelijk; zie opmerking 1) is het belangrijk de inwoners hierbij op een of
andere wijze te betrekken.
De auteurs realiseren zich dit, maar stellen “dat het lastig is om het uitvoeringsplan direct aan inwoners voor te leggen maar dat zij wel de effecten van deze transformatie gaan merken. Om hen indirect mee te nemen is het besproken met de Regionale Adviesraad (ROSA), die alle lokale adviesraden vertegenwoordigt en daarmee indirect al onze inwoners. De ROSA wordt zo meegenomen in dit proces”.
Wij herkennen ons niet in de stelling dat het ROSA is meegenomen in het proces. Het ROSA is op het eind van het traject geïnformeerd over een proces dat op dat moment door de projectleider als afgerond werd gekenmerkt. Het ROSA is niet om een advies gevraagd. Ook is het een misvatting dat ROSA de burgers ‘vertegenwoordigt’, laat staan informeert. Het ROSA heeft in regionale aangelegenheden slechts een adviserende rol die is afgeleid van de formele adviesrol van gemeentelijke adviesraden.
Vraag is dus hoe de betrokkenheid van inwoners wordt ingevuld. Die komen amper in het verhaal voor, terwijl de aanleiding van de transformatie wel wordt beargumenteerd vanuit de stelling “dat de huidige structuur niet meer adequaat is om in te spelen op de behoeften van onze inwoners”, een conclusie waarover inwoners uit eigen ervaring kunnen meepraten.
Samenvattend
Tot op heden is er niet in voorzien dat inwoners op enigerlei wijze worden betrokken bij de transformatie, terwijl zij wel de effecten daarvan gaan merken. Ook lijkt het erop dat geen rol is weggelegd voor gemeenteraden, terwijl het voor de hand ligt gemeenteraden mee te nemen in het proces en op cruciale punten besluiten voor te leggen. Denk daarbij aan inhoudelijke aanpassingen in de dienstverlening aan burgers en aan het waar nodig beschikbaar stellen van middelen, zeker als sprake is van mogelijke financiële risico’s.
5. Risico voor de inkoop van jeugdzorg
Per 1 januari 2027 moeten de nieuwe contracten voor jeugdzorg in werking treden (voor segment 1 – hoog specialistische jeugdzorg, Crossroads – en de segmenten 3 en 4 – respectievelijk dag begeleiding en respijtzorg en veel voorkomende hulp. Doelstelling daarbij is dat de volumes en kosten kunnen worden teruggedrongen door een verschuiving naar ondersteuning door de sociale basis en van zwaardere naar lichtere vorm van zorg en hulp. Voor de realisatie van deze verschuiving kijken inkoopprojecten naar de nieuwe regionale structuur. Gelet op de ervaringen bij het inkoopproces van 2022, waarbij de inkoop op het laatste moment onder ‘stoom en kokend water’ moest worden afgerond, maakt de ASD zich hierover ernstig zorgen. Wanneer start dit nieuwe inkooptraject? Hoe bepaal je de in te kopen volume wanneer de effecten van preventie nog niet vaststaan? Daarnaast zijn er de financiële problemen rond de jeugdzorg waarvoor de gemeenten in 2024 en 2025 extra geld beschikbaar moesten stellen. Hoe wordt voorkomen dat dit probleem zich ook in 2027 e.v. manifesteert? Hoe worden adviesraden bij dit proces betrokken?
Samenvattend
Wij maken ons zorgen over de inkoop van jeugdzorg voor de komende jaren. Deze is ingegeven door de ingewikkelde wet- en regelgeving rond de inkoop van zorg én door de
financiële problemen waarmee de uitvoering van jeugdzorg in de afgelopen jaren te maken had. Wij zijn er niet gerust op dat het inkooptraject in samenhang met de transformatie zorgvuldig en tijdig kan worden afgerond.
Conclusie
Naar ons inzicht wordt niet duidelijk welke knelpunten met het transformatieplan moeten worden opgelost. Gaat het om zorginhoudelijke knelpunten, om knelpunten in de uitvoering van de zorg of om knelpunten in de uitvoerende diensten van het gemeentelijk apparaat? Daarom wordt ook niet duidelijk welke oplossingen de transformatie gaat brengen en hoe die gerealiseerd gaan worden. Wij missen bij de voorgestelde oplossingsrichting een serieuze onderbouwing en een ‘reality check’ op bestuurbaarheid, haalbaarheid, effectiviteit,
doelmatigheid, wenselijkheid en mogelijke risico’s voor gemeenten en inwoners. Het geheel heeft een hoog ‘tekentafel’ karakter en wordt onderbouwd vanuit veronderstelde positieve effecten die naar ons oordeel niet hard kunnen worden gemaakt. Intussen gaat het wél over een voor gemeentes en inwoners uiterst belangrijke ontwikkeling.
Alles overziend beschouwt de ASD de uitvoering van het plan in de huidige vorm als een groot risico voor gemeentes en hun inwoners. Daarom bepleit de ASD een ‘pas op de plaats’ en een heroriëntatie op de aard van de ervaren knelpunten, de uitgangspunten en uitwerking van de samenwerking van gemeenten in het sociaal domein.
Advies
Concreet komen we tot de volgende adviezen aan het college van B&W van gemeente Oisterwijk.
1. Formuleer klip en klaar welke knelpunten binnen de eigen gemeente en in de regionale samenwerking worden ervaren. Hanteer die als basis voor aanpassingen in de eigen werkwijze en in de samenwerking met andere gemeenten in de regio Hart van Brabant. Maak zo nodig heldere keuzes. Als de gemeentelijke uitvoeringsorganisatie overbelast wordt, zorg dan voor een realistische prioritering van werkzaamheden en leg die uit aan de gemeenteraad en inwoners. Dat kan binnen de bestaande structuren en met de huidige middelen.
Wees realistisch wat betreft de eigen verandercapaciteit en kies voor een aanpak die zichzelf constant en actief bevraagt op het realiteitsgehalte. Neem kleine stappen, kies per situatie de schaal en opzet van projecten, formuleer doelen altijd in termen van het welzijn en gezondheid van onze inwoners.
Zoek samenwerking met andere gemeentes. Voor Oisterwijk liggen Hilvarenbeek en Goirle voor de hand. Verdeel de taken waarbij niet elk van deze gemeentes hetzelfde werk doet, maar elke gemeente een deel van het werk doet.
2. Overleg met de gemeenteraad hoe geborgd kan worden dat college en raad de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de gedecentraliseerde wetten volledig kunnen waarmaken. Ga ook met de gemeenteraad in gesprek over de vraag hoe de raad vanuit zijn verantwoordelijkheid beter betrokken kan worden bij, en invloed kan uitoefenen op de regionale samenwerking onder de vlag van de Regio Hart van Brabant. Formuleer daarvoor uitgangspunten en maak afspraken over invloed vooraf en verantwoording achteraf.
3. Behandel de inkoop van jeugdzorg voor 2027 en volgende jaren als hoog risicoproject. Dit om te waarborgen dat onze jeugdige inwoners ook in de toekomst adequaat kunnen worden geholpen, maar ook om te voorkomen dat de zorg komende jaren financieel uit de pas gaat lopen. Graag ontvangen wij nadere informatie hoe dit proces is gedacht en verloopt, als ook hoe en wanneer wij ons hierover kunnen uitspreken.
4. Wij adviseren u in de regio Hart van Brabant te pleiten voor het maken van een ‘pas op de plaats’ met het transformatieplan. De overwegingen daarvoor hebben wij eerder in dit advies duidelijk omschreven. Aandachtspunten voor een hernieuwde aanpak in de regio zijn wat ons betreft:
• Het is belangrijk een nieuwe start te maken en knelpunten helder te omschrijven. Laat mystificerende termen als “transformatie” en “bedoeling” achterwege en zorg in plaats daarvan voor duidelijke definities van concrete gewenste resultaten en scherpe analyses van concrete problemen en risico’s. Kies voor een aanpak die zichzelf constant en actief bevraagt op het eigen realiteitsgehalte, neem kleine stappen, kies per situatie de schaal van projecten, formuleer doelen altijd in termen van het welzijn en gezondheid van onze inwoners.
• Zorg voor een heldere beschrijving van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Formuleer wie opdrachtgever en opdrachtnemer zijn en voorkom vermenging van die rollen. Voorkom dat oplossingen gezocht worden in meer overhead en structuren die gemeenten en hun inwoners op afstand plaatsen.
• Ga uit van de behoefte aan ondersteuning die de gemeentes aangeven. Hou vast aan een transparante en open besluitvorming. Kies, indien nodig, een lichte ondersteunende structuur. Alleen zo ontstaat een écht betrouwbaar draagvlak.
• Wij bepleiten overigens om de verandercapaciteit niet alleen vanuit de Regio Hart van Brabant en de gemeentes op te bouwen. Een goed voorbeeld is Brainport, dat gestart is met een klein kernteam dat partijen uit verschillende sectoren met elkaar in verbinding bracht. De synergie die zo ontstond was aanvankelijk los georganiseerd en kreeg pas in de loop der jaren en na bewezen succes een meer institutioneel karakter. Het succes voor de regio Groot-Eindhoven is bekend, waaraan de (inter-)nationale kracht van het merk Brainport in hoge mate bijdraagt. Ontwikkel de gedachte van een “Brainport Sociaal Domein” voor de Regio Hart van Brabant, als samenwerkingsvorm tussen gemeenten, Tilburg University,
Fontys, aanbieders van zorg en welzijn etc. Op deze manier kunnen grootschalige en ingrijpende veranderingen, ook als deze een transformationeel of disruptief karakter hebben, op duurzame wijze vormgegeven worden.
Wij gaan desgewenst graag nader in gesprek over dit advies, zowel lokaal als regionaal. Daartoe zullen we het ook toezenden aan de adviesraden sociaal domein van de andere ge-meenten van de Regio Hart van Brabant.
Wij verzoeken u dit advies ook ter kennis te brengen van de gemeenteraad Oisterwijk.
Namens de Adviesraad Sociaal Domein Oisterwijk,
Jos de Kort, voorzitter
Hans Pijnenburg, secretaris
Samenstellers:
Jo Caris
Jos de Kort
Niels Minderman
Chris Vandeputte